In der Verwaltungsrechtssache

Herr Jörg-Peter Pleschka,

Zum Seebühl 28, 78315 Radolfzell,

prozeßbevollmächtigt:

Rechtsanwälte Werner Heyes u. Koll.,

Marktplatz 6, 78315 Radolfzell, Az: h-p

Land Baden-Württemberg,

vertreten durch das Landratsamt Konstanz,

Benediktinerplatz 1, 78467 Konstanz, Az- 2/210-692.100/94,

Ausnahme vom Tauchverbot

hat der 8. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Prof. Dr. Schmidt sowie die Richter am Verwaltungsgerichtshof Schenk und Rieger auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 10. Juli 1997

für Recht erkannt:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 2. Juli 1996 - 6 K 1756/94 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Nebenbestimmung, die das Landratsamt Konstanz einer ihm erteilten Ausnahmegenehmigung zum Tauchen am Teufelstisch im Überlinger See nachträglich beigefügt hat.

Der Teufelstisch ist eine dem - an dieser Stelle nahezu senkrecht abfallenden - Ufer vorgelagerte Felsformation im Überlinger See westlich von Wallhausen, die aus einer vom Seegrund anfragenden, etwa 85 m hohen und nur wenige Meter dicken Säule besteht. Die Säule endet dicht unter der Wasseroberfläche mit einer tischartigen Felsplatte, die ein Seezeichen (Seezeichen 22) trägt. Aufgrund von zwei sich kurz hintereinander ereignenden Unfällen, bei denen insgesamt vier Taucher ums Leben kamen und zwei andere schwer verletzt wurden, erließ das Landratsamt Konstanz mit Allgemeinverfügung vom 15.7.1977 ein Tauchverbot im Bereich des Teufelstischs, das jedoch am 8.9.1978 wieder aufgehoben wurde. Nach einem weiteren Tauchunfall am 8.7.1979, bei dem zwei weitere Taucher ihr Leben verloren, untersagte das Landratsamt Konstanz mit Allgemeinverfügung vom 14.7.1979 erneut die Ausübung des Gemeingebrauchs durch Tauchen in einem Umkreis von 300 m um das Seezeichen 22 ("Teufelstisch"). Nach Ziff. 2 der Verfügung können im Einzelfall auf Antrag Ausnahmen zugelassen werden.

Mit Bescheid vom 10.6.1987 erteilte das Landratsamt dem Kläger widerruflich eine mit verschiedenen Auflagen verbundene Ausnahmegenehmigung, die nachträglich bis zum 31.12.1992 befristet wurde. Die Genehmigung wurde mit Bescheid vom 19.5.1993 - bis zum 31.12.1994 befristet - erneuert. Nachdem sich im September 1993 unweit des Teufelstischs erneut ein Unfall ereignet hatte, bei dem wiederum zwei Taucher ums Leben kamen, ergänzte das Landratsamt die auch der neuen Genehmigung beigefügten Auflagen mit Bescheid vom 4.3.1994 um die Bestimmung, daß das Tauchen nur "mit Leine nach Führung durch einen Signalmann erlaubt" sei. Auf den vom Kläger hiergegen eingelegten Widerspruch erspruch ersetzte das Landratsamt die Auflage mit Bescheid vom 17.6.1994 durch die Bestimmung, daß "das Tauchen nur zu zweit unter Verwendung einer Buddy-Leine erlaubt" sei.

Der Kläger legte am 5.7.1994 auch gegen den Bescheid vom 17.6.1994 Widerspruch ein, den er damit begründete, daß die nachträglich beigefügte Auflage gegen das Übermaßverbot verstoße, da sich die bisherigen Auflagen bewährt und zu keinen Unfällen geführt hätten. Der Unfall im September 1993 sei durch bewußtes Außerachtlassen aller Sicherheitsbedenken entstanden und hätte auch durch Führen einer "Buddy-Leine" nicht verhindert werden können. Die verunglückten Taucher hätten außerdem keine Ausnahmegenehmigung für den Teufelstisch besessen und seien außerhalb der Verbotszone eingetaucht. Es entstehe der Eindruck, daß die Behörde bewußt den Tauchbetrieb als solchen am Teufelstisch erschweren wolle. Die Verwendung einer Buddy-Leine sei allgemein unüblich. Sie führe ausserdem zu einer erhöhten Gefährdung des Mittauchers, die diesem nicht zuzumuten sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 5.9.1994 wies das Regierungspräsidium Freiburg den Widerspruch als unbegründet zurück und führte zur Begründung aus: Die neu beigefügte Auflage zum Führen einer Buddy-Leine sei erforderlich und verhältnismäßig. Eine Untersuchung aller 17 tödlichen Tauchunfälle seit 1977 durch die Wasserschutzpolizei Friedrichshafen habe ergeben, daß - mit einer Ausnahme - sämtliche Taucher hätten gerettet werden können, wenn sie mit einer von einem Verbindungsmann über Wasser gehaltenen Signalleine verbunden gewesen wären. Als mildere Maßnahme sei deshalb die Anordnung zur Verwendung einer Buddy-Leine, die zwei Taucher miteinander verbinde, gerechtfertigt. Das gelte im besonderen Maße für das Tauchen im Bereich des Teufelstischs mit seinen gefährlichen Licht- und Strömungsverhältnissen. Die Selbstgefährdung werde bei richtigem Gebrauch nicht erhöht, zumal die Leine jederzeit "ausgeklinkt" werden könne.

Der Kläger hat am 4.10.1996 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und zuletzt beantragt festzustellen, daß die Verfügung des Landratsamt vom 4.3.1994 in der Fassung des Bescheids vom 17.6.1994 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums vom 5.9.1994 rechtswidrig gewesen ist. Ergänzend zu seinem Widerspruchsvorbringen hat er geltend gemacht, daß am Teufelstisch im Vergleich zu anderen Tauchrevieren im Bodensee keine besonderen Licht- oder Strömungsverhältnisse herrschten. Die Auflage sei nicht geeignet, der Abwehr einer konkreten oder potentiellen Gefahr zu dienen, die über die üblichen, dem Sporttauchen innewohnenden Gefahren hinausgehe.

Das beklagte Land hat Klagabweisung beantragt und sich zur Begründung auf die angefochtenen Bescheide bezogen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage nach Anhörung zweier Sachverständiger sowie zweier Wasserschutzpolizeibeamter mit Urteil vom 2.7.1996 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der vom Kläger nach Ablauf der Geltungsdauer der ihm erteilten Ausnahmegenehmigung gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag sei zulässig, da er im Hinblick auf zukünftig beantragte Genehmigungen gleicher Art ein berechtigtes Interesse an der Klärung der Rechtmäßigkeit der nachträglich beigefügten Auflage habe. Die Klage sei jedoch nicht begründet, da die umstrittene Auflage rechtmäßig gewesen sei. Die Widerspruchsbehörde dürfe zur Gefahrenabwehr das Sporttauchen mit Atemgerät notfalls ganz verbieten, und sei deshalb auch berechtigt, sofern es die Gefahrenlage erfordere, das Tauchen nur mit bestimmten Einschränkungen zuzulassen. Am Teufelstisch sei eine besondere Gefahrensituation gegeben. Es sei deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Wasserrechtsbehörden nicht nur verlangten, daß Taucher dort mindestens zu zweit tauchen müßten, sondern eine weitere Erhöhung der Sicherheit darin sähen, daß beide Taucher durch eine sogenannte Buddy-Leine miteinander verbunden seien. Die vom Kläger geltend gemachte Gefahr eines Einklemmens oder Verhedderns der Leine bestehe nach dem Ergebnis der Anhörung der Sachverständigen nicht. Andererseits überwiege der Nutzen einer solchen Leine in solchem Maße, daß es keinen Ermessensfehler bedeute, wenn die Behörden demgegenüber das "Freiheitsgefühl" der Taucher oder auch eine etwa entgegenstehende Bequemlichkeit zurücksetzten. Die Sachlage sei insoweit mit der Anschnallpflicht im Straßenverkehr oder mit dem Führen eines Bergsteigerseils vergleichbar.

Gegen das ihm am 26.8.1996 zugestellte Urteil hat der Kläger am 26.9.1996 Berufung eingelegt mit dem Antrag,

Er macht geltend: Die nachträgliche Auflage sei nicht nur unverhältnismäßig sondern auch nutzlos, da die geforderte Leine jederzeit rasch gelöst werden könne. Die Auflage sei daher in keiner Weise geeignet, Tauchunfälle zu verhindern. Vielmehr sei die Möglichkeit nicht von der Hand zu weisen, daß bei Benutzung einer Buddy-Leine nicht nur ein Taucher verloren sei, sondern beide. Ein Zusammenhang zwischen der Bemerkung des Verwaltungsgerichts, daß für die Taucher aller Organisationen, deren Aufgabenstellung nicht darauf gerichtet sei, auf den Partner zu achten, eine generelle Anleinpflicht gelte, und dem vorliegenden Fall sei nicht zu erkennen. Die behördliche Auflage erscheine zudem auch deshalb rechtswidrig, weil ihre Durchsetzbarkeit mangels Überprüfbarkeit von vornherein zum Scheitern verurteilt sei.

Das beklagte Land beantragt,

Es verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Behördenakten sowie auf die Akte des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

1. Die Klage ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, zulässig. Der Kläger besitzt insbesondere das für den - nach Ablauf der Geltungsdauer der ihm erteilten Ausnahmegenehmigung - gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse, da er damit rechnen muß, daß das Landratsamt eine von ihm beantragte neue Genehmigung wiederum nur mit einer gleichlautenden Auflage erteilen würde.

2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Bescheid, mit dem das Landratsamt der dem Kläger am 19.5.1993 erteilten Ausnahmegenehmigung nachträglich eine weitere Auflage beigefügt hat, war rechtmäßig.

Nach der Allgemeinverfügung des Landratsamts Konstanz vom 14.7.1979 ist das Tauchen im Bereich des Teufelstischs verboten. Dieses Verbot ist, wie der Senat mit Urteil vom gleichen Tag in der Sache 8 S 2683/96 entschieden hat, rechtmäßig. Nach Ziff. 2 der Allgemeinverfügung können jedoch auf Antrag im Einzelfall Ausnahmen von dem Verbot zugelassen werden. Eine solche Ausnahmegenehmigung darf von der Behörde gemäß § 36 Abs. 2 LVwVfG nach pflichtgemäßem Ermessen mit Nebenbestimmungen versehen werden. Von diesem Ermessen hat das Landratsamt fehlerfrei Gebrauch gemacht, indem es dem Kläger zusätzlich zu einer Reihe weiterer Nebenbestimmungen die Verwendung einer sogenannten Buddy-Leine zur Auflage gemacht hat. Entgegen der Ansicht des Klägers ist eine solche Leine weder nutzlos noch wird durch sie das Tauchen unverhältnismäßig erschwert.

a.) Eine Buddy-Leine ermöglicht es zunächst den mit ihr verbundenen Tauchern, dem jeweiligen Partner Signale zu geben. Sie gewährleistet darüberhinaus, daß beide Taucher beieinander bleiben und sich nicht aus den Augen verlieren können, was bei den im Bodensee normalerweise herrschenden schlechten Sichtverhältnissen insbesondere in größeren Tiefen naturgemäß sehr leicht geschehen kann. Sie kann daher verhindern, daß ein Taucher die Orientierung verliert, in Panik gerät und entweder "abstürzt" oder unkontrolliert zur Wasseroberfläche hochschießt. Sie stellt auf diese Weise ferner sicher, daß ein Taucher dem anderen, beim Vereisen oder Versagen seines Lungenautomaten Hilfe leisten kann. Sie bedeutet damit ein wirksames Mittel, um den hauptsächlichen Ursachen für die - vielfach tödlichen - Tauchunfälle, die sich im Bodensee immer wieder ereignen, zu begegnen. Wie ein in der mündlichen Verhandlung hierzu gehörter Rettungstaucher der DLRG erklärt hat, verwenden die Taucher seiner Organisation aus diesem Grund ausnahmslos eine solche Leine, wenn sie im Bodensee tauchen. Der Senat hat deshalb keinen Zweifel daran, daß die Verwendung einer Buddy-Leine geeignet ist, die Gefahren, die mit dem Tauchen im Bodensee im allgemeinen und mit dem Tauchen im Bereich des Teufelstischs im beonderen verbunden sind, spürbar zu verringern.

Dem zuletzt genannten Argument läßt sich entgegen der Ansicht des Klägers nicht mit dem Einwand begegnen, daß Rettungstaucher aufgrund ihrer anderen Aufgabenstellung nicht in der Lage seien, in der Weise auf ihren Tauchpartner zu achten, wie es von einem besonnenen und erfahrenen Sporttaucher erwartet werde. Die Verwendung einer Buddy-Leine mag sich für einen Rettungstaucher aus dem genannten Grund in besonderem Maße empfehlen. Damit ist jedoch nicht widerlegt, daß eine solche Leine auch für Sporttaucher eine unter Sicherheitsgesichtspunkten sinnvolle Maßnahme darstellt. Dies gilt insbesondere für das Tauchen in größeren Tiefen und bei schlechten Sichtverhältnissen, da hier schon eine leichte Unaufmerksamkeit genügen kann, um den Kontakt mit dem Tauchpartner zu verlieren.

Die Eignung der Buddy-Leine, die Sicherheit beim Tauchen in einem Gewässer mit schlechten Sichtverhältnissen zu verbessern, wird ferner nicht dadurch in Frage gestellt, daß eine solche Leine üblicherweise nur mit einer Schlinge am Oberarm oder Oberkörper befestigt wird und sich daher jederzeit rasch lösen läßt, da nicht ersichtlich ist, weshalb ein Taucher die Verbindung zu seinem Partner lösen sollte, außer es ist notwendig, um sein eigenes Leben zu retten. Wegen der leichten Lösbarkeit der Leinenverbindung ist auch die Befürchtung des Klägers, die Verwendung einer Buddy-Leine könne dazu führen, daß ein Taucher den anderen mit sich in die Tiefe reiße, nicht begründet. Einen solchen Unfall hat es auch nach der Aussage des bereits genannten Rettungstauchers der DLRG noch nie gegeben.

b) Der Senat sieht in der Auflage, eine Buddy-Leine zu verwenden, auch keinen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Wie der Klägervertreter selbst erklärt hat, ist es für einen guten Tauchpartner ohnehin selbstverständlich, sich stets dicht bei seinem Kameraden zu halten, um ihn nicht aus den Augen zu verlieren. Durch die Forderung, eine BuddyLeine zu verwenden, wird daher das Tauchen nicht oder jedenfalls nicht in unzumutbarer Weise erschwert. Sie kann vielmehr, wie das Verwaltungsgericht zu Recht meint, sogar eine Erleichterung sein, da sie die beiden mit einer solchen Leine verbundenen Taucher von der Verpflichtung befreit, sich ständig in Griffnähe und damit in der unmittelbarer Nähe des Partners aufhalten zu müssen.

c) Der Kläger hält die angefochtene Auflage schließlich zu Unrecht deshalb für rechtswidrig, weil ihre Einhaltung seiner Ansicht nach nicht kontrolliert werden kann. Einen Rechtssatz des Inhalts, daß eine behördliche Anordnung, deren Einhaltung nicht überwacht werden kann, rechtswidrig ist, gibt es nicht. Davon abgesehen ist die Einhaltung der im Streit befindlichen Auflage keineswegs einer Überprüfung schlechthin entzogen. Vom Land oder von einem Boot der Wasserschutzpolizei kann vielmehr ohne weiteres kontrolliert werden, ob Taucher, die sich zu einem Tauchgang anschicken, eine Buddy-Leine mit sich führen und diese, bevor sie hinuntertauchen, auch anlegen. Selbst eine Kontrolle unter Wasser ist immerhin vorstellbar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision

liegen nicht vor.

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils einzulegen und innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen.

Die Beschwerde muß das angefochtene Urteil bezeichnen.

In der Begründung der Beschwerde muß die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muß sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst vertreten lassen

Prof. Dr. Schmidt Schenk Rieger

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 13 Abs. 1 S. 2 GKG auf 8.000 DM festgesetzt.